仝德 | TONG DE

土地财政对城市扩张影响:来自中国城市的证据

编者按：

      土地财政指地方政府对土地出让收入和其衍生税收的依赖，被视为中国城市发展的关键特征之一。由于土地财政在推高房价、扭曲土地与公共品供应结构、影响城市可持续性和社会公平等方面存在隐患，引发了学界的广泛担忧。更为复杂的是，在后疫情时代，一方面，“房住不炒”是城市工作的总基调，另一方面，房地产市场面临“硬着陆”的危机，对土地财政的态度可能会被重新思考。

      本文聚焦于土地财政对城市扩张的影响。通过强调地方资本积累体制所发挥的独特作用，重新搭建了中国土地财政和城市扩张之间联系的理论框架，并通过多个计量模型定量化度量了土地财政与城市扩张之间的关系。研究发现，土地财政对城市扩张的影响具有异质性，因为它们建立在三种不同的地方资本积累体制之上:工业主导发展、投资主导发展和债券融资能力。上述结果表明，城市土地开发政策应与其资本积累阶段相一致，这对全球发展中国家的城市增长战略具有参考意义。

      本文由北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院、超大城市空间治理政策模拟社会实验中心的仝德、储君、Ian MacLachlan、邱君丽和石涛共同完成，于近期发表在国际期刊《Applied Geography》(SSCI地理学一区)上。本期“城规学术”推送这篇文章，期待地理和规划同行对土地财政与城市扩张问题的关注与讨论。

原文发表信息：De Tong, Jun Chu, Ian MacLachlan, Junli Qiu, Tao Shi, Modelling the impacts of land finance on urban expansion: Evidence from Chinese cities, Applied Geography, Volume 153, 2023, 102896,

https://doi.org/10.1016/j.apgeog.2023.102896.

1 引言

      城市扩张的影响因素是在世界范围内的学术热点话题。人口、收入和交通成本等市场因素乃至政策和制度因素已被证明在城市增长过程中发挥着关键作用。在中国，由于地方政府对土地出让收入和其衍生税收的依赖，土地财政在城市增长中具有相当的重要性。

      最近的研究已经认识到国家在资本循环驱动的城市增长中所扮演角色的重要性，并将土地财政和城市扩张与强大的国家能力联系起来，并着重讨论了以土地为中心的城市化发展模式。然而，在不同的地方资本积累体制下，地方政府是否以及如何处置土地财政的问题尚未得到回答。例如，一个城市对工业发展依赖程度越高，当地政府就越可能通过垄断土地市场和操纵城市规划提供更多的低价工业用地，从而导致土地使用密度过低和城市过度扩张。从这个意义上说，我们需要澄清土地财政在地方的特定作用并将其拼贴到资本循环的整体图景中。

      因此，本文对中国土地财政和城市扩张的文献做出了两个贡献。首先，我们基于大卫·哈维的资本循环概念构建了一个系统框架(如图1)，以解释地方资本积累体制如何在资本循环过程中发挥作用，以及为什么土地财政对城市扩张具有地方特定的异质影响。其次，我们通过全国范围的数据集量化土地财政和城市扩张之间的关系，这是对以前资本循环文献仅基于单个城市或区域案例研究的突破。

图1：概念分析图

2 研究假设

假说1：土地财政推动城市扩张，即地方政府受经济和政治激励并利用国家权力获取农田并将其转化为建设用地，从土地开发中提取价值。

      土地财政是中国基础设施建设的主要资金来源，从土地上获得土地出让收入的潜力促使地方政府征用农田，并将其开发为城市土地。城市政府从土地上调动的财政资源越多，就越能为经济增长和相关基础设施提供资金。国家权力在这一过程中是重要的，因为地方政府可以部署土地储备和城市规划系统来动员土地作为一种金融工具。

假说2：土地财政在城市扩张中的作用因城市对工业发展的依赖程度而异。

      围绕第一级资本循环，地方政府通过工业用地的形式人为低价补贴制造业企业。在土地财政的有力支持下，大量低成本的工业用地被迅速开发并提供给工业企业，通常以工业开发区、高科技园区和免税区的形式出现。

假说3：土地财政在城市扩张中的作用因城市对投资的依赖程度而异。

      围绕第二级资本循环，建成环境的建设与固定资本投资密切相关。鉴于各地对GDP增长的激烈竞争，各城市政府对固定资本投资的重视程度可能有所不同。由于基础设施建设将在扩大后的城区产生租金缺口，严重依赖投资的城市可能急于通过任何可能的方式为基础设施融资，以获取土地价值增量。

假说4：土地财政在城市扩张中的作用因城市不同债券融资能力而异。

      第二级资本循环还包括虚拟资本和为资本转换提供替代媒介的金融机构。由于土地资产注入，地方融资平台可以发行城头债券用于基础设施建设，这将反过来提高土地价格。债券融资作为土地财政的扩大器，使地方政府能够在有限的收入范围内提供更多服务用地并扩大城市面积。

3 数据与实证模型

      城市建成区面积(UBA)为因变量。土地财政比率(LFR)是主要自变量，定义为某一年度(2005年、2010年或2015年)的土地转让收入除以该年度的财政预算收入。工业主导的发展比率(IND)是说明工业的调节作用的调节变量，它由273个城市每年第二产业GDP总量占GDP总量的比例来衡量。投资主导型发展(INV)由一个城市每年所有经济部门的固定资本投资占GDP的比例衡量。债券融资比(BF)的衡量标准是城投年底债券余额占当年市预算收入总额的比例(数据来自Wind数据库)。其他控制变量请参见原文。

      为了探究土地财政与城市扩张之间的因果关系，我们构建了几个回归模型。首先，以AMM模型为框架，建立固定效应面板模型（模型1），其中不包含土地财政变量。其次，我们在此基础上加入了土地财政变量（模型2），利用最小二乘模型（2SLS）和空间面板模型验证了结果的稳健性（模型3和模型4）。最后，我们使用面板门槛模型检验了土地财政对城市扩张的影响取决于不同城市当地条件的假设（模型5、6和7）。

      如表1所示，结果与研究假设相一致。可以看到，土地财政对城市扩张有正向作用(模型2)。这一基准模型的估计结果在考虑内生性问题及空间相关性问题后仍然稳健（模型3、4）。更进一步的，本文采用门槛面板回归模型估计土地财政受地方资本积累制度影响对城市扩张效应的差异。可以发现，土地财政的作用分别随地方对工业发展的依赖、对投资的依赖以及债券融资能力三个变量的增高而增大。

表1：统计结果

【作者简介】

   仝德，北京大学城市规划与设计学院研究员、博士生导师，超大城市空间治理政策模拟社会实验中心主任，北京大学未来城市实验室（深圳）执行主任，深圳市人大常委会经济工作委员会委员，深圳市地方级高层次领军人才，中国城市规划学会青年人才。主要研究方向为土地经济与住房政策、区域城镇化、非正规空间治理等，在国内外学术期刊发表论文60余篇，主持10余项国家和省部级科研课题、20余项地方空间治理和政策研究项目。作为第一完成人荣获中国城市规划学会科技进步二等奖、全国地理信息科技进步一等奖、贵州省委重大调研课题一等奖等。