仝德 | TONG DE

规划年会 | 学术对话十六：超大城市住房政策与规划

（转自中国规划学会）

导读

作为2022/2023中国城市规划年会的重要活动之一，由北京大学深圳研究生院和北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心承办的“超大城市住房政策与规划”学术对话于2023年9月24日上午成功召开。会议聚焦超大城市住房困境、住房政策、住房规划、政策与规划之间的关系等议题，设置了引导发言、嘉宾点评、提问互动、专家对话等环节，以期通过深入交流研讨，为我国超大城市住房规划实践形成建设性建议，促进房地产市场和保障性住房长期平稳健康发展，推动超大城市高质量发展。

      上海交通大学陈杰教授，清华大学田莉教授、广州市城市规划勘测设计研究院闫永涛教授级高工、北京大学深圳研究生院仝德研究员、同济大学朱介鸣教授、北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心刘志主任、华南理工大学刘玉亭教授、中国城市规划设计研究院卢华翔教授级高工、中国人民大学叶裕民教授先后进行引导发言，北京大学冯长春教授、赵鹏军教授作为会议主席和特邀嘉宾参与交流讨论。

主持人：冯长春

学会常务理事、流域空间规划分会主任委员，北京大学教授

      本次学术对话由学会常务理事、流域空间规划分会主任委员，北京大学冯长春教授主持。他在引导致辞中指出，住房问题是全社会关注关心的问题，超大城市的住房问题尤为突出，对房地产行业、城市发展及国民经济高质量发展影响重大。北京、上海、深圳、广州等超大城市住房空置率在5%-7%，但住房又很紧张，供需结构性矛盾突出。在房价高企不下的超大城市，低收入与中低收入居民的住房问题以及多主体供给、多渠道保障、租售并举构建住房供给和保障体系实践经验受到广泛关注。本次学术对话围绕“如何看待超大城市的住房问题及其复杂性”、“国际上有哪些可借鉴的超大城市住房保障和规划经验”、“超大城市如何将住房政策与空间规划相结合”、“超大城市住房专项规划应该包含什么内容，如何推动实施”等议题展开讨论。

特邀嘉宾：赵鹏军

北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院院长、教授

      北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院院长，赵鹏军教授作为特邀嘉宾莅临现场，祝贺“超大城市住房政策与规划”学术对话成功召开。赵鹏军院长指出，超大城市的住房问题至关重要，具有深远理论和实践意义。学院将住房研究作为学院重点发展方向之一，与深圳市政府共同建立深圳市人文社会科学重点研究基地，在住房与土地等相关领域取得了丰硕的理论研究和政策咨询成果。学院将继续支持住房问题研究，持续产出高质量成果，诚挚邀请各位专家和同仁到访学院交流，共同为国家住房问题建言献策，为破解空间治理的实践难题做出贡献。

陈杰：《对住房发展新模式的认识和思考》

上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院教授

      本次学会的主题是“人民城市，规划赋能”，住房问题放在人民城市的整体框架下，其本质是需求的问题，超大城市住房的问题，首要的也是回应需求。陈杰教授从三个层面分析了住房的需求问题：它是一种商品性、资产性的需求，还是一种基于权利的需求？需求多少，谁的需求？需求与供给的关系如何？过去20多年房地产大规模增长就是因为把住房产权化甚至资产化并锁定各种公共资源和服务，使得越是超大城市住房的资产属性越强。“房住不炒”政策和保障性住房供应，本质是限制住房的资产属性，强调它的居住功能和权利属性。住房发展环境面临趋势性、结构性变化，未来住房需求呈现数量需求下降、质量需求上升、供求一体化的趋势。回应住房需求和未来趋势变化，住房发展应从开发商供给模式走向以非政府组织、社会组织、居民自主执行的多主体供给的发展新模式。

田莉：《国际大都市租赁住房发展模式及对我国租赁住房发展的启示》

学会规划实施分会副主任委员、清华大学建筑学院土地利用与住房政策研究中心主任、教授

      从2015年棚改开始房价飙升，最近几年房地产市场经历了起起落落，租赁住房对解决超大城市住房问题的重要性凸显。田莉教授分享了国际大都市租赁住房结构、政策和建设体制，政策的实施效果和国内外租赁住房发展模式比较研究。发现不同国家或地区租赁住房差异化发展模式的形成逻辑与一国社会经济发展及福利制度的设计息息相关。我国是典型的二元化的租赁住房体系，福利保障大部分保障的是户籍人口。2.5亿左右的半城市化人口没有权利享受城市的福利住房待遇，住房成本成为阻碍我国从土地城镇化向人口城镇化转型的最大障碍。田莉教授总结我国超大城市租赁住房发展面临的挑战，提出应该赋权社会与市场，推动租赁住房供应模式的转型，如鼓励企业自建、集体土地建设租赁住房等多元供应模式；鼓励盘活低效建筑增加住房租赁市场等供应思路转型。同时，政府在住房供应中的角色应从管控型转为服务型，放松规划管控，调动市场与社会主体参与的积极性。

闫永涛：《需求视角下住房空间规划的思考——以广州为例》

广州市城市规划勘测设计研究院规划专业牵头总工、教授级高级工程师

      我国住房空间类专项规划长期处于缺位状态，也未形成常态化的住房综合调查，常常导致对需求分析研判不足，难以识别住房核心问题。新时期的住房建设不只是单一经济目标的粗放供给，而是多元需求的最大化满足、多维价值的共同实现。闫永涛总工程师基于广州的实践经验，构建了从人群画像到住房需求研判再到住房供应优化的方法路径。根据数据调研分析分类识别重点需求群体住房偏好，以需定供，提供多样化住房需求产品。同时，综合考虑交通、职住平衡优化，形成住房空间政策分区，实现居住用地的精准供给。在城中村综合整治和存量房源整租运营上，提出以市场化方式推动推动住房多渠道供给模式。强化住房需求分析，促进供需适配，是未来住房空间规划的一个核心内容。

仝德：《解决超大城市住房问题的深圳方案》

学会流域空间规划分会委员，北京大学深圳研究生院超大城市空间治理政策模拟社会实验中心主任、研究员

      仝德教授基于我国住房领域发展形势和超大城市住房问题的典型性和特殊性，研究破解深圳住房“复杂问题的有限解”。提出以存量空间挖潜为主的内涵式解决方案，包括建立可持续的多维住房体系；构建租购并举的住房市场机制；培育基本公共服务均等、职住融合的都市圈居住空间格局；建立功能融合、治理有效的超大城市二元居住空间体系。在规划方面，提出住建部门与国土规划部门的住房规划协调，编制具有空间坐标和住房性质的住房空间规划和实施方案；职住均衡难以在超大城市全面落实，建议通过优化基础设施和推动基本公共服务均等化促进职住便捷；同时，提出分类、分阶段、多种形式推进城中村改造，助力建立健康可支付的住房体系。

朱介鸣：《高密度城市化下非正式住房的功与过》

学会规划实施分会委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

       朱介鸣教授从非正规住房的概念和起源谈起，展示了国内外非正式住房的全方位的景象，并且从自发的为低收入群体提供可支付住房的方面探讨非正式住房的“功”，从高密度细碎分割易失控等方面讨论非正式住房的“过”。朱介鸣教授认为自建非正式住房存在较强的负外部性，如缺少基础设施，通风环境差，土地很细碎易造成钉子户等，这种严重的社区改造现象在东南亚地区很常见，而土地效率利用率低，将拖累国家发展的步伐，这一问题在中国超大城市的发展过程中值得关注。

刘志：《弹性城市：解决超大城市低收入住房问题的途径之一》

北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任

      刘志主任提出了在弹性城市的框架下，超大城市要解决低收入住房问题，需要从规划上考虑对于各类住房的空间分布，跟城市功能相配套，安排发展用地，保证住房用地供给，实现广泛的住房可支付性。刘志主任强调，解决低收入和新市民落脚城市的困境，是城市发展中的一项长期不断的任务。面对未来的不确定性，城市规划不能固化，需要运用城市规划留白方法，放松楼房用途管制，营造弹性城市，包括用技术手段去建立过渡性的住房，运用住房规划手段，统筹布局低收入群体的住房供给，解决超大城市低收入住房问题。

刘玉亭：《广州市保障房供应模式与实践》

学会城乡治理与政策研究专委会委员，华南理工大学建筑学院教授

      刘玉亭教授分享了保障房“大众模式-剩余模式确立-剩余模式深化”的阶段演变特征，以及广州相应经历的多轮政策调整，总结讨论了政府主导、政企合作等多种保障房的供应模式。刘玉亭教授对这些模式的特征、机制，特别是空间、社会后果进行分析，他认为当前保障房供应的产品适配性并不尽如人意，由于与因人、因地而生的真实需求不相匹配，保障房供应存在政策异化、区位边远化，乃至住区与保障人群的边缘化问题。政府企业主义的城市发展导向，导致保障房政策在向下落实的过程中常异化或拓展到非基本保障范畴，真正的低收入或住房困难人群的住房保障是否能够得到落实是超大城市住房政策和规划应该关注的重点命题。

卢华翔：《大城市保障性租赁住房规划策略》

中国城市规划设计研究院住房与住区所所长、教授级高工

      卢华翔所长分享了大城市保障性租赁住房规划五大策略。提出发展保障性租赁住房是落实以人民为中心发展理念，破解大城市新市民、青年人住房困难的关键举措。从发展定位上，需要与现有住房供应体系有效衔接，一方面完善住房保障体系，另一方面实现与商品住房市场的错位互补发展。从需求分析上，应重点关注新就业大学生、产业园区外来务工人员、基本公共服务人员等重点群体的差异化需求特征，实现供给与需求的精准匹配。

叶裕民：《超大城市保障性健康住房政策目标与供给方式的讨论》

学会常务理事、规划实施分会副主任委员，中国人民大学公共管理学院教授

      叶裕民教授把保障性住房概念拓宽更加具体化，肯定了发挥市场的力量发展保障性租赁住房方向的正确性，并在超大城市青新市民住房供给规模、质量和供给的方式等方面提出了许多政策思考。叶裕民教授认为需要将流动人口的住房问题放到国家现代化的框架，强调和呼吁建设健康可支付的住房，尤其是面向家庭的保障性租赁住房，只有健康住房才可以培育有承载家庭的健康生活，创造健康的社会和健康的国家。

      在互动讨论环节中，参会听众关于土地增值后政府能否通过税收手段获得补偿，城市更新过程是否会启动新一轮房价上涨，以及如何实现保障房循环利用等多个问题向嘉宾积极提问。嘉宾们从完善政策约束、建立退出机制、市场自由循环等多角度进行了解答，并提出了很好的研究思路与想法。

      本场学术对话最后，冯长春教授进行了会议总结。超大城市的住房问题也是城市发展过程中最需要解决的关键问题之一，住房保障或者住房问题的研究作为城市规划专业学科的重要方向，值得继续讨论与研究。作为规划研究者，需要进一步的深入研究城市发展中的住房问题，为超大城市住房规划实践形成建设性政策建议，纳入国家的规划，促进房地产市场和保障性住房长期平稳健康发展，推动超大城市高质量发展。

*本文根据现场报告整理，已经专家审核。

供稿单位：北京大学深圳研究生院、北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心