仝德 | TONG DE

地方经验 | 超大特大城市的城中村素描之深圳篇

导读

在10月14日召开的“中国城市百人论坛 2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”上，专家学者们介绍北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、武汉、东莞等超大特大城市的城中村素描，探讨存在的矛盾困境，分享成功的经验和模式，为其他城市提供借鉴和启发。

本期将介绍深圳的经验。北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授仝德作《深圳市城中村素描与改造模式分析》主题分享。

仝德：深圳市城中村素描与改造模式分析

北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授、博士生导师，超大城市空间治理政策模拟社会实验中心主任

01 深圳城中村素描

深圳市城中村私宅的建筑面积和居住人口几乎占到全市一半，已然撑起深圳居住空间的半边天。城中村数量上，行政村330个左右，自然村超过1000个。城中村的居住人口超过1000万，其中外来人口占比约87%。总体上看，城中村内的人均居住面积明显低于深圳全市平均水平和全国大城市的人均水平。

深圳城中村概况

深圳大大小小的城中村围绕城市各级组团中心遍地开花，每一个组团中心的周围都分布着大量城中村。总体上看，正规和非正规居住小区交互融合，每一个城中村周围都有正规小区相伴。都市核心区内以正规居住区为主，形成“城中有村”的形态。而核心区外以非正规居住空间为主，城中村比重大于核心区，形成“村中有城”的格局。

深圳城中村的人口密度符合城市发展规律，平均密度为8.3万人/km²，核心区内密度高达9.74万人/km²，核心区外密度为5.54万人/km²，大部分的城中村人口密度处于5-15万人/km²。其中，福田区城中村人口密度最高，达到20万人/km²，大鹏区人口密度最小，不到1万人/km²。

深圳城中村开发强度符合市场规律，存在明显的空间分异，越靠近各级中心容积率越高。核心区内部分城中村容积率高达3.0。城中村高容积率也是深圳城市更新从拆除重建为主向综合整治为主转变的重要原因。

虽然在公共服务设施的空间分布和供给规模上，城中村与正规居住区平均水平差距较小，但从人均占有率和可及性等质量维度评估，城中村的人均公共服务供给水平明显低于正规居住区，能满足城市人口高品质需求的公共设施极度匮乏。

02 改造模式总结

深圳城中村改造模式大体经历了三个阶段：

1探索期

2009年以前，以鼓励探索“一村一策”的改造实操性方案为主，出台了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，但缺乏系统性政策支撑。该阶段的探索案例包括政府主导的渔农村改造、市场主导的大冲村改造和村集体自组织的皇岗村改造。通过比对案例，发现深圳市场主导的改造模式推进效率最高。

2全面市场化时期

2009—2018年前后，深圳出台了中国第一部城市更新办法《深圳市城市更新办法》，进入城市更新快车道。城市更新全面市场化、制度化和流程化，形成以“政府引导、市场运作”为理念、以“公益优先、利益共享”为基本原则、以“规划统筹、单元管理”为实施保障的城市更新模式。该阶段中原先大拆大建的改造模式带来了重大公共服务设施落地、公平补偿等问题，使得“政府主导、市场参与”的土地整备逐渐由最初的补充成为主力。

3利益统筹探索期

2018年前后，针对城市更新总体数量较多但实施率偏低，拆除重建改造带来房价增长、被动迁居、规划调整等困境，随着包容性城市更新理念的推广，以强区放权、片区统筹、城中村统租改造为主要抓手的城中村改造新模式兴起，深圳出台了《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》，以综合整治为主导的城中村改造模式逐渐登上历史舞台。该阶段城市更新、土地整备和综合整治并驾齐驱，形成“拆改兴”三足鼎立的局面。

03未来改造路径思考

当前深圳城中村和住房体系发展呈现新特征，面临新挑战。城中村在住房体系中持续发挥独特而重要的作用。随着非正规居住空间品质的改善，人居环境质量较高的城中村与正规小区市场融合，城中村可以促进城市低收入人群的职住平衡，提升居住就业空间公平性，一些城中村内良好的社会资本和活力对青新市民具有较强的吸引力。

与此同时，由于大拆大建改造带来的房价高涨、城市住房可支付性降低、低收入群体居住恶化、城市开发强度不断突破规划标准、小规模公共设施增加而大型公服设施难以落地等问题也亟待反思。此外，深圳市的住房供需结构较为畸形，呈现住房商品化率低（17%）、自有率低（23%）、非正规住房比例高（48%）的“金字塔”特征。总量上看，住房套数并不缺乏，但城市人均居住面积和城中村内人均居住面积都明显低于全国平均水平。针对上述困境，建议通过分区、分类、分阶段的城中村改造，优化深圳住房现状体系的“金字塔”结构，提升中低收入人群和青新市民获得健康可支付住房的机会，推动形成“纺锤型”住房结构。

在未来的城中村改造中，对人居环境特别差的城中村，进行推倒重建式的更新，补充中高端住房市场，促进住房市场的正常过滤；对设施条件比较好的城中村，开展政府主导的统租型整治，供应保障性租赁住房；对其他城中村，可尝试市场主导、政府保障的综合整治，面向城市的低收入群体提供健康可支付住房。

供稿单位：中国人民大学公共管理学院，发表于中国城市规划