仝德 | TONG DE

学术对话二：中国式现代化与城中村改造｜规划年会

导读

9月7-9日，2024中国城市规划年会在合肥召开。9月8日上午，由北京大学深圳研究生院，中国人民大学公共管理学院，广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会承办的“中国式现代化与城中村改造”学术对话邀请了各界专家聚焦城中村改造中的关键问题及理论创新，设置了专家对话、提问互动等环节，为城中村改造服务于中国式现代化战略建言献策。

本次学术对话由学会常务理事、中国人民大学公共管理学院叶裕民教授，学会常务理事、北京大学不动产研究鉴定中心主任冯长春教授，学会流域空间规划分会委员，北京大学深圳研究生院人文社科学院建设专班主任仝德研究员主持，邀请了学会常务理事、规划实施分会主任委员，山西省住房和城乡建设厅一级巡视员李锦生，学会常务理事、国外城市规划分会副主任委员，武汉大学城市设计学院院长李志刚教授，广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会田光明秘书长，学会规划实施分会副主任委员，清华大学建筑学院城市规划系副系主任田莉教授，华东师范大学地理科学学院汪明峰教授，学会理事、城市设计分会副主任委员，华南理工大学建筑学院副院长王世福教授，学会理事、城市更新分会委员，四川大学建筑与环境学院建筑系主任赵炜教授，深圳大学建筑与城市规划学院陈宏胜副教授等专家学者进行了分享与讨论。

专家学者围绕以下五大关键议题，分为目标、手段、路径三个板块展开深入讨论，旨在探索城中村改造与中国式现代化进程的紧密联系，为城市更新与政策优化提供专业支持。

01 新形势下城中村改造的目标和困境是什么?

02 城中村改造如何与“以人为本的新型城镇化战略”相融合，推进中国式现代化进程 ?

03 城中村改造“做地”模式的类型、特点、优越性和局限性包括哪些 ?

04 如何推进城中村改造与保障房筹建的有机结合，营造“共建共治共享”的政策和市场环境 ?

05 学界与业界如何跨界衔接，在解决城中村改造实际问题的同时，推动中国本土化理论创新?

对话一 城中村改造的目标与中国式现代化进程

叶裕民教授在引导致辞中强调城中村改造不仅是局部的空间问题，更是推动中国式现代化的重要战略手段，是关乎数亿人未来生活品质的一场城市革新。然而，如何推进城中村改造与资本的可持续性和保障性租赁住房的衔接问题仍是亟待解决的两大挑战，希望本场讨论直面关键问题，展开深入思想交流。

李锦生  学会常务理事、规划实施分会主任委员，山西省住房和城乡建设厅一级巡视员

李锦生指出城中村改造的目标在新发展时期需要重新审视，不同城市、不同地段的城中村应有不同的改造目标。过去的“拆除重建”模式已不适用于所有场景，未来更多城市可能会面临“微改造”的需求。微改造的核心目标是回归城市本源，通过提升基础设施、公共服务和人居环境，推动长期化的更新改造。他强调城中村应逐步融入城市，让其不再成为孤立的“岛屿”，使居民享受与城市居民相同的公共福利和空间环境。在城中村改造的困境上，他指出社会资本的进入是城中村改造的关键，但资本进入的最大挑战在于土地和产权问题。他认为城中村改造的第二大瓶颈是工程技术问题。他强调学界和业界应清晰认识到城中村改造的长期性，认为点式改造或多户联合改造的多元化模式应是未来的可取模式，以缓解城中村改造过程中的瓶颈问题。

田 莉  学会规划实施分会副主任委员，清华大学建筑学院城市规划系副系主任、教授

田莉教授总结了改革开放以来城中村改造的轨迹及不同阶段的特色。她指出城中村研究的脉络一直发生变化，从一种消极、批判、清除的态度到肯定其积极作用，再到中央政府去年重新定位了城中村改造的社会经济与环境综合目标。她强调，理解城中村改造的转型，必须把握宏观政治经济和社会环境的变化，剖析政府、市场和社会在其中的关系。田莉教授指出，上世纪90年代末期乃至2015，2016年的棚户区与城中村改造更多体现新自由主义的特点，依赖房地产开发导向，通过大拆大建和容积率大幅提升来推进改造进程。随着2021年“三条红线”政策出台后房地产的全面下行，依赖房地产驱动的城中村改造模式遇到前所未有的挑战。她强调，过度依赖政府或过度依赖房地产开发的城中村改造模式已难以为继，迫使城中村改造走向新的多元化模式，需要在政府、市场与社会力量之间找到新的平衡。同时，社会力量扮演主要角色的自拆自建、自主改造模式发挥着越来越重要的作用，应通过灵活规划政策和激励措施提振社会与市场的信心。

汪明峰  华东师范大学地理科学学院教授

汪明峰教授指出，在新形势下，城中村改造的核心目标更加多元化，不仅包括提升居住条件、消除安全隐患，还涉及土地资源的有效利用、产业转型等内容。其改造模式也逐步多样化，补偿方式和资金平衡机制也在实践中不断创新。他指出城中村改造任务艰巨，周期较长，因此过程中会遇到许多不确定因素。此外，实施主体的融资困难、动迁工作的复杂性也为城中村改造带来了挑战。他强调城中村改造虽然保障了村民的利益，但外来人口的住房需求仍未得到满足。此外，改造过程中的产业转型也可能导致就业岗位的流失，进一步加剧外来人口的生存困境。城中村改造应通过提供更多公共服务软硬件配套，帮助外来人口真正融入城市，成为城市市民。

陈宏胜  深圳大学建筑与城市规划学院副教授

陈宏胜副教授聚焦资金可持续、产权保护、社区治理等方面，重点讨论了房地产市场下行对城中村改造模式带来的根本性改变。他指出，原有的城中村改造模式，无论是国有企业还是民营企业主导，核心都依赖于容积率增加。然而，随着房地产市场的变化，民营企业逐渐失去参与改造的能力，而社区基层干部则承受了更大的压力。民营企业在过去的城中村改造中通过高补偿实现高效率，但在当前政策下，补偿标准限制了民营企业的参与。这不仅造成了改造项目的停滞，也导致居民对补偿的期望值维持在高水平，增加了改造难度。此外，他强调，在房地产市场下行背景下，基层干部成为推动改造的核心力量。他呼吁更多关注到社区干部的压力，强调当前基层治理面临的挑战。

冯长春  学会常务理事、流域空间规划分会主任委员，北京大学不动产研究鉴定中心主任、教授

冯长春教授强调城中村改造的目标是实现其现代化和城镇化，核心在于提高其经济、社会、文化以及资源环境方面的城镇化水平。他提出，城镇化不仅仅是人口的城镇化，还包括经济发展、社会文化的变化以及资源环境的改善。冯长春教授认为改造的最大挑战之一是资金问题，特别是在面对不同利益相关者之间的利益平衡。他强调，城中村应被视为城市的一部分，其改造不应仅仅局限于住宅功能的提升，而应通过规划赋予其更明确的城市功能定位。最后，他提出城中村改造要上升到城市运营的层面，涉及资本运作、政策制定和利益平衡等问题，以实现城市的可持续发展。

对话二 城中村改造“做地”模式与保障房筹建

仝德研究员是第二场对话的主持人，在导辞中介绍了本环节的重点讨论内容，即城中村改造的具体手段的特点。她回顾了第一场讨论的主题——城中村改造的目标与战略，指出目标明晰后需要进一步探讨具体手段的适用性及其执行效果。仝德研究员特别提到，新一轮城中村改造政策中的两个鲜明特点：一是“做地模式”，强调一、二级市场的分离；二是城中村改造与城市住房保障的结合。这两者在执行中的优势和困境将成为本场讨论的核心议题，期待通过讨论深化对政策路径的理解。

田光明  广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会秘书长

田光明秘书长在发言中围绕“做地模式”以及城中村改造与保障房结合的核心问题，结合广东的实践经验，深入探讨了做地模式的特点、局限性以及实施中的关键问题。他提出了四个关键问题：如何认识做地模式、谁来执行做地、资金从哪里来、以及土地供应方式选择。当前的做地模式与广东过去的市场导向模式存在很大差异。目前做地模式资金来源主要依赖中央专项借款，但资金难题尚未完全解决。在执行层面，前期策划、征拆工作、储备等各个环节的负责主体的明确也是做地模式的重要挑战。在供地问题方面，当前政策要求公开出让，禁止一二级联动，这导致前期做地主体的积极性下降。田光明秘书长还探讨了保障房与城中村改造的结合，改造后如何保留这一保障功能成为关键，提出下一步探索通过统租、收购安置房将其纳入保障房体系，或探索采用房票模式既能推动消化存量商品房又能将置换出来的安置房统一纳入保障房体系。

王世福  学会理事、城市设计分会副主任委员，华南理工大学建筑学院副院长、教授

王世福教授指出广东城中村改造与其他地区有所不同，他认为“做地模式”的引入应考虑广东城中村的独特性，需要进一步探索因地制宜的解决方案。他指出中央政府在城中村问题上应提供更多的政策供给，特别是对流动人口的住房保障问题。他对大规模城中村改造的必要性进行了讨论，认为城中村应该更加注重“以人为本”。关于做地模式，王世福教授指出，核心问题在于政府是否能有效处理拆迁问题，特别是在当前经济下行的背景下，强制性的改造和利益博弈可能会引发更多矛盾。他总结道，现阶段城中村改造不应过于轰轰烈烈，注重共建共治共享，推动村民和租户形成新的共同体，降低改造成本。

赵 炜  学会理事、城市更新分会委员，四川大学建筑与环境学院建筑系主任、教授

赵炜教授分享了他对成都城中村改造的看法，特别是城中村如何与做地和住房保障相结合。他指出，“做地”是通过土地收储将一级和二级市场切断，从而体现出国家与地方、行政与市场的不同定位。鉴于城中村密度较低，成都的城中村改造与其他城市相比相对顺利，因此在做地过程中问题较为简单。成都在公园城市建设与城市更新TOD（以公共交通为导向的开发）中，结合了土地、经济与交通发展，这使得城中村的土地利用得以优化。最后，赵炜教授总结道，城中村改造的目标不应仅仅是经济拉动，更应注重区域的更新与发展的多元性。他呼吁通过法律、空间、土地等问题的综合考虑，使中国式现代化能够在城中村改造中百花齐放。

冯长春  学会常务理事、流域空间规划分会主任委员，北京大学不动产研究鉴定中心主任、教授

冯长春教授则从因地制宜的角度对城中村改造进行了探讨。他强调，城市规划和改造不能“一刀切”，不同城市和地区的特点需要区别对待。他以房地产调控政策为例，指出政策的实施应因地制宜。因此，城中村改造应根据地方实际情况，提出适合的策略。冯长春教授还探讨了集体土地和国有土地的二元结构问题，提出应通过土地制度改革，推动集体土地与国有土地的同地、同权、同价，从而更好地解决城市化进程中的住房保障问题。他建议，利用集体土地建设公租房，不仅可以降低征地成本，还能为城市的外来人口提供更低廉的住房选择，从而推动城市化进程。

叶裕民  学会常务理事、规划实施分会副主任委员，中国人民大学公共管理学院教授

叶裕民教授围绕城中村改造的两大困境进行了深入的分析：一是做地模式下的资本困境，二是如何通过改造解决住房困境。她强调，目前依赖政府兜底的做法存在问题，特别是在资金上，做地模式降低了民营企业的参与积极性。她提出，当前的改造模式依赖国有企业通过发债融资，而土地能否顺利出售仍存未知数，这使得国企负债率增加，阻碍了城中村改造的进展。叶裕民教授建议，政府应引入市场力量，通过公平竞争解决资金问题，以避免前期工作与市场需求的脱节。在住房问题上，叶裕民教授指出，城中村的内部居住环境和外部公共服务严重不足，特别是在人均居住面积和卫生设施方面，很多居民仍处于居住贫困状态，这直接影响了社会的健康发展和人力资本的积累。对于保障性住房的供给，她提出了三种模式：公租房、民租房和整租房。通过这些模式，城中村改造有望逐步解决住房困境，实现可持续的城市发展。

对话三 跨界合作：如何在解决城中村改造难题中推动本土理论创新

由冯长春教授主持的最后一场对话，围绕城中村改造的挑战和机遇进行了深入的讨论，重点探讨了中国式现代化背景下城中村改造的路径选择、跨学科合作及理论创新的多种可能性。

李志刚  学会常务理事、国外城市规划分会副主任委员，武汉大学城市设计学院院长、教授

李志刚教授从理论创新和实际操作两个层面探讨了城中村改造的复杂性。他指出，城中村不仅是一个物质空间的问题，更涉及社会、经济和文化多个层面的更新。他特别提到，传统的规划研究范式已经无法适应城中村这样复杂的空间，必须在理论上进行创新。他分享了自己在广州和武汉两地进行的城中村改造研究，指出两地的改造模式差异明显，说明不同地区的历史文化背景在改造中存在关键影响。他认为，城中村不仅是低收入群体的栖息地，也是城市活力的重要来源。他呼吁学界和业界看到城中村作为城市孵化器的正向作用，特别是在为年轻群体和农民工群体提供住房和就业机会方面。

仝 德 学会流域空间规划分会委员，北京大学深圳研究生院人文社科学院建设专班主任、研究员

仝德教授在发言中强调了跨界合作的重要性，尤其是在城中村这样复杂的研究议题中，既需要从理论、技术到应用的全链条跨界，也需要多学科交叉、多种形式开展跨界研究。她指出，城中村的研究和实践不仅仅是规划师的工作，还涉及政府、业界和学术界的全链条合作。仝教授介绍了她与多方合作发起的城中村改造研究兴趣小组，旨在通过集合多领域的专家资源，共同推动城中村的研究和实际改造。她认为，只有跨界合作才能推动更加系统性的城中村改造，从规划设计到政策实施，整个过程中都需要不同学科和领域的协调与参与。她进一步提出了中国城中村改造理论与西方对话的三个方面。首先，在中国复杂的产权制度下，“权”与“益”并不总是统一的，这种现象为中国的城中村研究提供了与西方不同的视角。其次，她提出了模糊产权下的治理问题，在城中村的改造过程中，不清晰的产权可以通过渐进的治理模式来解决，而不一定需要通过大规模的推倒重建。最后，她强调了中国社会中的社会资本，即通过地方信任、社会网络等软性要素进行的城中村改造，这与西方的纯市场化或政府主导的改造路径不同，是一种有潜力与西方理论进行对话并超越的领域。

主题概括

汪明峰

城中村作为介于城市和乡村之间的特殊空间，是中国城市发展中极具活力和研究价值的区域，值得通过实证研究和理论创新进行深入探索。

田莉

从城市规划教育和实践的角度出发，当前的城市规划模式难以灵活适应快速变化的社会需求。在城市更新和城中村改造中，传统的“蓝图式”规划模式已经失效，规划师应更加注重跨学科的合作。城市规划不应仅仅是建筑和设计的学科，还应吸收社会学、政治学、经济学等领域的知识，尤其是在面临旧城改造和微更新项目时，规划师需要具备更强的沟通和统筹能力，以应对复杂的城市问题。

田光明

城中村是城市未来发展的潜在空间。面对城中村改造中的地域性、长期性和复杂性挑战，必须坚持问题导向与目标导向，聚焦解决实际问题。跨界合作与学科交叉是推进城中村改造的关键路径，在复杂背景下应推动制度和机制的创新。

赵炜

虽然学界和业界在城中村改造中发挥了积极作用，但政府的参与和协调仍然是不可或缺的，当前的一个挑战是政策制定与实际执行之间的脱节，导致项目推进缓慢。政府与学界、业界之间的有效沟通和合作，是确保城中村改造顺利进行的关键。

王世福

在中国式现代化进程中，所有人都不是局外人，城中村的更新应该是城乡高质量发展的解决方案。

叶裕民

城中村改造不应仅局限于单个项目或村庄，而应从更广泛的城市发展和国家战略角度进行规划。未来的城中村改造需要综合考虑经济、社会和环境效益，尤其是如何在当今的全球化背景下，探索中国式现代化与城中村改造的有机结合。同时，城中村改造要超越传统的市场和政府二元模式，探索如何通过多元化的社会合作机制，构建一个可持续、包容性强的城市更新体系。呼吁年轻的规划师们跳出传统的项目思维，从微观到宏观，长远规划城中村的未来发展路径。

仝德

战略决定成败，战术决定成效，城中村改造的研究、手段和目标都应在明确的战略导向下有的放矢，防止头痛医头、脚痛医脚。

李志刚

城中村是衔接中国城乡关键的连接点，融合中国式现代化理念，创新城乡发展路径，城中村研究和实践大有可为！

总  结

在本次学术对话中，专家学者围绕中国式现代化背景下的城中村改造，展开了多维度的深入讨论。从目标的重新定位、改造模式的探索，到资金和保障房的结合，专家们从不同角度剖析了城中村改造的核心挑战与机遇。专家们一致认为，未来的城中村改造需更加注重政府与市场的协同，通过共建、共治、共享的方式推动城市的可持续发展，同时为实现中国式现代化提供坚实基础。这场讨论不仅为政策实施和城市更新提供了有益的建议，也为本土理论创新注入了新思路。