“政府+企业+村集体”的城中村综合整治新模式：以深圳市水围村柠盟公寓项目为例
“水围村柠盟公寓项目”是深圳市城中村渐进式改造的标志性项目，它的成功是“天时、地利、人和”共同作用的结果。“天时”是顶层设计要求，即2017年在党的十九大报告、深圳市“十三五“规划纲要中，都提出要大力建设公共住房体系；“地利”是深圳的现实需要，即在产业转型升级对于人才的需求、高昂的房价、极其有限的土地储备和庞大的城中村住房存量这几大因素交汇的情况下，通过城中村存量住房整治来提供服务人才的公共住房成为必然的策略；“人和”是深圳市鼓励创新的环境，让相关政府人员能够以制度创新的方式，不断尝试，推进项目落地实施。
水围村柠盟公寓项目中，政府以“非正规”的方式增强了非正规住区的产权安全性，对城市更新中城中村的非拆除重建模式进行了制度上探索。从更深层次来说，柠盟公寓项目中政府的制度性创新，体现了中国特色社会主义下的政府治理模式创新，及其高度适应性、灵活性和试验性特征。
本文由北京大学深圳研究生院黎斌博士、仝德副教授（通讯作者）、吴雅莹硕士生和李贵才教授合作完成，已于近期发表在全球规划领域顶级学术刊物《Progress in Planning》杂志上。该期刊2018年影响因子在城市与区域规划领域排名世界前三，期刊中上一篇大陆学者主导的论文发表在2015年。本期“南燕规划”精选推送这篇文章，希望大家对城市更新的渐进改造模式与城市治理的非正规机制的结合有更好的了解。
2017年党的十九大提出“鼓励多主体多渠道提供住房，强调非市场化住房”，一时间“租售同权”、“房住不炒”等话题在学界广泛兴起，加大公共住房供给成为大城市管治的重要议题。深圳市政府在十三五规划纲要中明确提出，计划到2035年建成170万套住房，其中不少于100万套住房将纳入公共住房系统。但是，深圳市当前面临可建设用地短缺、一半以上的现有住房位于城中村等现实困境，对城中村非正规住房进行更新改造从而纳入政府公共住房体系，可能成为深圳市在公共住房供给方面区别其他各大城市的独特路径。柠盟公寓项目正是在这一背景下做的尝试，该项目成功地将城中村非正规住房转化为政府认可的人才公寓，已成为深圳市、乃至全国城市更新改造的创新案例。该模式是否可复制、可推广也在各界引起广泛关注。
不同于传统拆除重建的更新路径，柠盟公寓项目提供了一种优化升级的城中村更新模式，该模式也或多或少应用在了广州、深圳等其他城中村的更新改造历程中，但在学术界，鲜有研究对其进行充分的分析与讨论。在柠盟公寓改造中，政府通过提高土地使用权的安全性以实现项目的顺利推进，这是一种政府机制：政府背书的“非正规物业的产权安全性增强”。政府利用在一定程度上可称之为“非正规”的手段提高了产权的安全性，并提高非正规物业的空间质量，但不赋予其产权实质性的法律定义。对这一特殊机制的研究将对传统的合法化路径提出挑战，政府不再严格依照正规路径——通过集体产权国有化提高产权的稳定性，而是采用非正规方式加强合法外产权的安全性。
2018年6月至2019年7月期间，作者多次前往水围村进行实地调研，对水围村村长、村民代表、深业集团工作人员、福田区政府人员、项目规划者进行详细的半结构化访谈。同时从深圳市政府、深业集团及大众媒体获取的多元数据资料也为研究提供了信息支持。本研究依托“非正规性”的三个层次，产权的非正规性、政府治理的非正规性和主体心理的非正规性，展开对水围村柠盟公寓优化升级模式的研究。以这三个层次为基础形成研究框架（图1），进而将研究分三步展开：
2）揭示项目背后政府通过非正规方式增强产权安全性认知的机制；
3）分析区政府启动和推进柠盟公寓以增强产权安全性认知为基础的升级优化的动机和原因。
通过这三个步骤形成对于水围村柠盟公寓项目的多层次理解，着眼于全球社会，特别是发展中国家，对城市非正规空间优化相关研究做出贡献。
2 水围村柠盟公寓：从非正规农民房到公共租赁住房的升级之路
水围村紧邻深圳CBD，靠近皇岗口岸和福田口岸，占地面积0.23平方公里，居住着大约1500名本地村民和30,000多名外来租客。1984年，村集体成立深圳市水围实业股份有限公司负责村集体资产的运营管理。柠盟公寓项目改造片区位于水围村西南边缘，规划面积约8000平米，片区由水围村集体股份公司统一规划并于2002年建成。35栋农民楼的基底和层高一致，每块宅基地90平米，每栋楼7层，1-2层为商业，3层以上为住宅。这35栋住宅有29栋纳入了柠盟公寓项目，项目2016年启动，2018年完成，为福田区政府提供了504套人才公寓。
图2. 水围村区位及柠盟公寓位置示意图（来源：作者）
经过装修改造，29栋农民房从握手楼升级为现代化的保障性人才公寓。新增的七部电梯以及钢结构连廊将握手楼连接成立体社区，改善了每个单元的可达性并增加互动空间（图2a）。同时，柠盟公寓还为青年人才提供了舒适的公共生活区，包括公共厨房、健身中心、书吧和文化沙龙等。29栋楼的楼顶都改造为缤纷的屋顶空间，包含了洗衣房、菜园和休憩花园。经过内部装修升级，504套公寓呈现出18种不同户型（图2b），面积15-55平米不等，每间公寓都有独立的浴室卫生间。改造后片区物质空间得到极大的优化与改善。
从农民房到公共租赁住房，柠盟公寓项目一共经历了四个阶段：
（1）使用权由村民到村集体的转移，2014年，水围集体股份公司出面与多数已移居境外的35栋私宅的70多个业主联系，希望以长租方式获得物业使用权。经过六个月谈判，最终与32.5栋私宅业主达成十年租赁协议，其余2.5栋业主坚持保持原状。根据租赁合同，集体股份公司每月向业主支付约73元/平方米的租金，每两年增加6％。
（2）使用权向开发商的转移，2017年3月，福田区政府宣布深业集团有限公司（深业）加入柠盟公寓改造项目，改造后的住房将纳入福田区公共住房。水围村集体股份公司、深业和福田区住建局共同签订合同，合同规定共有29栋农民房参与柠盟公寓项目，集体股份公司将这29栋楼的二层以上物业的使用权移交给深业，深业负责这部分房屋的改造和运营，同时向集体股份公司定期缴纳租金（每月70-80元/平方米），二层及以下物业保留集体使用权；福田区住建局担任项目监理人，在项目改造完成后以每月150元/平方米的价格从深业租赁其负责的物业作为区属公共租赁住房定向分配給福田区相关企业的员工使用。
（3）项目审批与施工，2017年3月，项目进入施工审批阶段，深业投资4000万元对这29栋农民房的内部布局及外部基础设施进行升级改造，以提高其居住安全性、便利性、舒适性和美观性。由于房屋的非正规性及其结构基本保留的事实，改造项目只能获得政府室内装修项目类的审批。
（4）公寓分配，2017年12月，项目改造完成，深业将升级后的504间公寓（共15,472平米）移交给福田区住建局纳入政府保障性住房系统。福田区政府选拔目标企业，并向其员工开放公寓租赁申请通道，租金为每月75元/平方米，与水围村其他私宅租金相当，远低于周边商品房租金（100-120元/平方米）。本项目中，虽然政府支付了每月75元/平方米的补贴平衡改造成本，但项目收益率仍仅为0.12%，远低于国有企业8.3%投资回报率的考核标准。
柠盟公寓的升级改造模式在社会和经济成果方面与传统城中村拆除-重建模式存在明显差异。首先，拆除-重建方法为建筑物和土地确立明晰的正规产权，而柠盟公寓项目则保留了原始的非正规产权。其次，拆迁过程中财产的原产权通常在村民、开发商、公众间重新分配，而升级改造过程只发生使用权转移，财产所有权仍归原权利人所有。第三，改造升级模式中建筑物的建筑结构保持不变，而拆除-重建模式完全推倒重新建造了新的建筑结构。第四，拆除重建模式给予原业主一次性的补偿，升级改造模式则通过稳定且递增的租金收益保障了业主长期利益。
柠盟公寓案例的特点在于有效的城市升级改造方式，更在于其背后由政府支持的非正规物业正规化的特殊机制。这一机制可总结为政府背书的“非正规产权的正规化”，政府主导提升了非正规住房的产权安全性和空间质量，并将其纳入正规的公共住房保障体系，但是仍保持其非正规的所有权属性。
深圳的城中村存在大量合法外物业，参与柠盟公寓项目的29栋农民房也属于其中一部分。快速城镇化过程中，村民为了追求更大的租金收益，自建私宅面积普遍超过了农村宅基地上允许建设的建筑面积上限，导致无法获得合法产权证书，随时有被政府拆除重建的可能。相比之下，正规物业拥有完整、稳定的财产权，强大的权属保障可吸引更多投资，提升土地利用效率。非正规社区产权安全性提升的关键在于使用权安全性的增强，它意味着物业更多的投资以及业主获得更稳定的收益。
对于柠盟公寓项目，即使在改造后，其产权依然不具备法律意义上的合法性，但是政府通过“以函代证”、“会议纪要”、“现场指导”等方式，增强人们对使用权的安全感，实现非正规社区产权安全性的提升。
“以函代证”是指非正规项目无法获得正规批准时，政府部门通过发送正式信函的方式允许项目实施。这些信函不是正规的工程审批证书，但同样提高了建筑的产权安全性。
“会议纪要”是指在项目改造过程中深业与政府部门（例如福田区消防，建筑，环境和城市规划局）定期组织有关项目的联席会议，会议上多方详细讨论升级改造项目的工作任务之后，所有参与者现场达成共识并作正式记录。会议纪要要求参与者签名，以集体承担责任的方式来发挥效用。
“现场指导”主要指通过邀请相关政府部门领导在项目进行期间定期走访现场并就项目提供专业建议。这些意见一方面提高了项目的空间质量，另一方面职能部门的把控与官方肯定，为项目带来了更多的产权安全感。
“ 相比非正规产权的不稳定性，消防问题是城中村“握手楼”共同面临的最大安全隐患。2016年8月，深圳市宝安区沙井街道一城中村发生严重火灾，7人死亡，多人受伤。火灾由过道中一辆自燃的电瓶车引起，事故发生后政府采取强制措施，对建筑物没收拆除，并逮捕了9名负责人，其中包括3名房客、楼房的业主、社区负责人、村民及负责房屋租赁的交易人员。案件引起社会全方面的关注，特别是引起了其他城中村的强烈不安全感，因此在水围柠盟公寓项目改造过程中，消防升级改造工作是重中之重。
根据《建筑设计防火规范》（GB50016-2014），柠盟公寓项目面临建筑间距、过道宽度等无法通过升级改造解决的硬伤。但深业集团仍尽最大可能提升社区消防安全性，包括：配置微型消防车、安置甲级防火门，建筑内部及过道增设大量的防火设施（灭火器、指示器、应急灯、消火栓等），这些措施加大地提高了社区防火系数（图5）。
由于建筑结构无法改变，柠盟公寓项目始终无法获得消防部门的正规审批，在这个过程中政府采用非正规方式实现项目的升级改造。深业集团向消防部门发送正式信函，承诺自己将尽最大可能按照防火规范提升项目消防设施并请消防部门监管，消防部门经过商议以函代证批准项目；在定期开展的联系会议中，消防部门参与项目讨论，知晓项目具体情况并在会议纪要中签字承认改造工作；同时，深业集团定期邀请消防部门到项目现场针对防火问题提出改造指导。建筑使用权的转移也将业主的责任转移到了其他部门，一旦发生消防事故，深业将作为主要防火墙负责。村民、政府官员、深业工作人员和租客等利益主体都得到了更多的安全保障，非正规住房中的风险与隐患大大减少。
”
通常情况下，产权的“非正规性”增加了业主与居民被迫迁离的可能性，削弱了人们对产权的安全感。而在柠盟公寓项目中，政府通过这些“非正规”手段通常情况下，产权的“非正规性”增加了业主与居民被迫迁离的可能性，削弱了人们对产权的安全感。而在柠盟公寓项目中，政府通过这些“非正规”手段增强了非正规物业的产权安全性。与国有化方式确权的模式不同，经过升级改造的柠盟公寓依旧没有改变其产权的非正规性，但政府通过“非正规的”机制同样起到了增强产权安全性的效果。尽管采用以函代证等方式增强了相关利益主体对于产权安全性的认知，但是项目物业依旧缺乏合法产权，如果没有政府的参与支持鼓励，项目不可能推进实施。这是政府背书的“非正规物业的产权安全性增强”，只要政府介入，即便物业依然不受法律保护也会提高村民及租客对房屋产权的安全感，政府运作对于降低风险有着至关重要的作用。这一机制的实质是政府利用自身的可信度，通过政府背书的方式实现柠盟公寓由非正规住房到“正规性”人才住房的转变，虽然过程中采用了非正式的机制，但是依然起到了增强非正规产权安全性的效果。
政府在柠盟公寓项目的创新性举措，引起各界人士关于政府背书机制发挥效用的好奇与关注，这一创新的实质是治理的非正规性。城中村为外来人口提供大量廉价住房，政府逐渐肯定其在城市发展中的积极作用，但2016年沙井火灾等悲剧在不断触碰政府管治底线并激励政府对城中村进行综合整治与管理，柠盟公寓正是在这一背景中产生。同时，深圳市面临的城市保障房需求大与可建设用地指标少的矛盾，趋使政府从住宅存量中获取保障性住房。
柠盟公寓项目源于福田区“国际社区”建设计划。2015年起，深圳市政府鼓励各区建设国际文化社区，福田区选择与水围村合作，选定经村集体统一规划并且已完成天然气管道系统建设的片区进行国际社区的建设工作。与此同时，福田区政府正面临着用地短缺与保障房需求大的矛盾问题。福田区政府提出在国际社区项目中，将升级改造后的住房纳入保障房体系。根据《深圳市住房保障发展规划（2016-2020）》，福田区“十三五”期间须新增保障房52062套，建设压力极大。但福田区没有充裕的可建设用地可用来新建保障性住房。如表1，2015年福田区可建设用地仅为2.17平方公里，这占全区仅2.76%的土地还需要用于其他方面的城市建设。面对用地短缺，城中村存量更新成为政府获取建设空间的主要出路。但城中村拆除重建存在难度大、耗时长、成本高的困境，回望过去几十年间，福田区完成拆除重建的城中村只有4个。如果采用拆除重建的方式，政府根本无法在2020年前完成5万余套保障性住房供给。
经过升级改造后的柠盟公寓仍存在消防等潜在风险，但政府依旧坚持采用保留非正规产权的方式来提升权属安全性。
通过“以函代证”、“会议纪要”和“现场指导”等方式，“合法外物业不得进行结构性改变”的规制被放松，政府以“非正规”的治理机制实现其策略性目标。社区安全性在升级后得到极大的提升，同时官方部门的认可也增加了产权的安全感，公寓不会由于其作为城中村住房的非正规性而受到拆除重建的威胁，同时吸引了更多的人才与投资。通过使用权转移，政府相关部门替代村集体承担了非正规住房管理责任，并通过各种手段降低了行政风险，这是政府鼓励之下的非正规社区正规化的尝试，
归功于深圳市鼓励创新的制度环境，意味着不确定性预期的“非正规”心理机制在这里被大大削弱，原本趋向非正规的社会心理在这一环境下趋向正规化。
福田区柠盟公寓项目的创新性实践激发了深圳市城市管理的进一步创新。2018年1月，深圳市政府出台了《关于加强棚户区改造工作的实施意见》（简称《意见》），《意见》中针对棚户区住房质量和消防安全等方面的规定与柠盟公寓项目的许多措施不谋而合，创新性政策进一步承认了非正规社区在消防等方面的非正规性，并为其提供了详细具体的提升策略，开创了新的解决途径。政府针对柠盟公寓项目对“水围模式”展开研究与推广，先后出台相关报告《福田街道引领创新“水围模式”助力破解城中村安全管理难题》、《南园街道关于“玉田”城中村综合治理模式改革项目的报告》，采用“水围模式”对福田村玉田村进行了综合整治，柠盟公寓的升级改造模式开始在各地传播。
综上，柠盟公寓中政府背书的“非正规产权的正规化”发生的原因在于：福田区政府负责保障性住房供应的压力；传统拆除-重建更新模式的高成本；政府对于城中村防火的严格监管增加了业主的产权不稳定性等。福田区政府在多方刺激之下，首创非正规方式增强非正规社区权属安全性，通过使用权转移，分担产权所有者的责任，通过正规与非正规的结合降低利益相关者所面临的非正规物业的潜在危险。政府在这个过程中搁置非正规社区的非法性，放松相关规制运作，出于优化人民生活环境、提高生活质量的初衷，对城中村非正规社区进行升级改造，尽最大能力提升人们对权属的安全感。对政府而言，被正规化了的非正规产权进一步鼓励政府进行政策创新与尝试；而对于居民，保留的“非正规性”不存在额外的风险和不确定性。
本文以深圳水围村柠盟公寓为例，通过介绍城中村农民房升级为公共租赁住房的开创性历程，挖掘其背后政府背书的“非正规物业的产权安全性增强”机制，揭示非正规物业产权安全性提高的过程及原因。以三个层次的“非正规性”（产权的、政府治理的和社会心理的）为线索，从三个方面，（1）过程和成效、（2）机制和（3）动机和原因，层层递进地探讨了柠盟公寓项目的实施。柠盟公寓项目介绍了一种新的城中村更新改造模式，经过使用权转移、升级改造、审批、公寓分配四个阶段，备受诟病的非正规住房华丽转身为政府大力扶持的城市保障性住房。政府通过“以函代证”、“会议纪要”和“现场指导”的方式增强了非正规产权的正规性，非正规住房依旧保持其非正规性，所有权主体未发生转移，建筑物的底层结构保持原状，但产权安全性大大提升。政府在非正规产权上的“非正规”尝试并没有阻碍城市的发展，反而引领了政府政策的进一步创新。
柠盟公寓项目始于产权的非正规性，合法外物业有着被征收和驱逐的风险；改造升级的过程增强了这些合法外物业的正规性，通过放松对合法外建筑改造的规制，借助“以函代证”、“会议纪要”和“现场指导”这些灵活的治理机制，村民、租客、深业和政府对于产权安全性的感知大大增强；而驱动这些非正规治理机制的，是趋向正规化的非正规的社会心理，理论上政府官员的非正规操作会带来法律和政治上的风险，但是深圳市的鼓励创新的制度环境有效地减弱了这一风险，增强了政府官员心理上的确定性。这一系列内容详见表2.
柠盟模式打破了传统的规则，这一创新行为反映了改革开放后深圳市政府对城市管理制度创新的开放性与包容性。柠盟公寓的升级改造工程实质是一种打破现有规则的制度创新驱动下的空间升级，这种微观尺度的制度创新行为反映了我国改革开放的大格局。一方面，快速发展变化的环境要求制度创新，政府鼓励以规避旧规则的方式对原有制度体系进行调整，建立新制度以应对新情况；另一方面，开放包容的制度环境推动、引导并支持各部门在具体实施过程中积极探索创新性工作模式。包容的制度环境是中国政策不断调整、创新的重要支撑，面对经济快速发展，灵活的治理方式产生持续的适应性。政府中流传的俗语很好地揭示了深圳市政府创新治理的本质：“遇到红灯绕着走，遇到黄灯闯着走，遇到绿灯抢着走”。
人们对于城市可持续发展的关注和以人为本意识的提高也是城中村升级项目得以展开的重要原因之一。柠盟公寓项目中“政府+国企（深业）+村集体”的合作模式，让政府、企业、业主及租客等多方主体的意愿得到充分表达与满足。政府管理者面对土地发展指标少与保障性住房需求大的矛盾，从增量更新向存量更新转变，保障城市可持续发展；企业基于社会责任，在项目盈利方面做出让步，提供更好的社区生活环境；集体股份公司发挥村民与政府沟通桥梁，表达业主意愿，维护业主权益。面对当前充满挑战的发展环境，柠盟公寓这样的存量更新模式将产生持续的效用，柠盟公寓和中国的其他相关经验为全球其他发展中国家的政策构建和方案实施提供借鉴经验。
