仝德 | TONG DE

城市边缘区土地权属与开发的互馈关系研究：基于结构方程模型

TONG De, YUAN Yuxi, WANG Xiaoguang*. 2021. The coupled relationships between land development and land ownership at China’s urban fringe: A structural equation modeling approach. Land Use Policy. 100:104925.

编者按：

土地开发的动力机制一直是国内外研究热点话题，除了传统的区位、地形等因素之外，越来越多文化、制度层面的驱动因素被关注。城乡二元土地权属是我国土地管理体制的独特之处，不同权属土地的各项权能各不相同，从而对土地开发的过程和结果产生了深刻影响。与此同时，快速城市化进程中土地开发状态及其预期收益也在不断影响着土地权属及其权能变更。土地权属和开发的关系可能处于一种比想象中更为复杂的耦合状态。厘清两者互馈关系，对于制定行之有效的土地管理政策、破解我国土地城镇化中的管治难题，具有重要意义。

本文利用深圳两个阶段的土地利用数据，采用结构方程模型探究了我国大城市边缘区土地开发与土地权属的耦合关系。模型结果显示集体土地权属对开发有促进作用，同时也确认了土地权属与土地开发之间的互馈关系，集体土地有利于开发的同时，已开发的土地也促进了土地权属的转换，农民正越来越积极推动已开发集体土地转为国有而保留未开发土地的集体属性。同时，地方政府在面对建设用地指标紧缺的压力下，正逐渐改变以往的征地模式转而开展存量用地的更新改造。

本文由北京大学城市规划与设计学院仝德副教授、博士研究生袁玉玺、美国中密歇根大学王晓光教授合作完成，发表在国际Environmental Studies领域JCR一区期刊《Land Use Policy》上。希望大家对于中国城市边缘区土地权属和开发的耦合关系有更深刻的认识。

1. 引言

过去二十年，中国土地城镇化的速度明显快于人口城镇化。从1996年到2016年，城市建成区面积增长了161%（20,660到54,000），但人口城镇化率只增加了26.87%（30.48%到57.35%）。过度土地扩张造成了多重环境和社会问题，引发了学术界对于土地开发机制的关注，除了区位、可达性等市场影响因素之外，城市规划、二元土地管理体制等非市场因素也开始受到更多重视。

在二元土地权属体系下（城市土地国有，农村土地集体所有），自上而下的开发（top-down track，由地方政府主导，将农村土地进行征收整理后推入市场）一直是国内传统土地开发的主导模式，但近期有研究指出过去常常被忽视的自下而上的开发（bottom-up track，村民维持土地的集体属性，自行开发）可能同等重要。

1996年至2012年，中国年均新增建设用地面积达4,827 平方公里, 其中50.69%是农村地区自下而上的开发新增，集体土地权属对土地开发的影响需要重新被审视。此外，土地开发可能会反作用于土地权属，村集体可能为了未来自己主导开发而保持未开发土地的集体权属，政府可能为了未来实现城市用地规划而转换土地权属以方便规划落地，由此可见土地权属和土地开发的关系可能处于一种比想象中更为复杂的耦合状态中。

本文基于深圳市两期（1996和2010年）土地利用现状数据，应用结构方程（SEM）模型，试图厘清土地权属和开发之间的耦合关系。以深圳为研究区，一方面是因为其在1996-2010年间的快速城市化发展有目共睹，其发展模式正在被中国诸多城市效仿；另一方面，深圳是我国自下而上土地开发最活跃的城市之一，直到今天城市建设用地中还有将近一半掌控在原农村集体手中，自下而上的开发与其他城市相比更典型。

2. 概念框架

土地开发与权属之间会相互影响，同时也会受到其他因素影响（图1）。大量城市经济学研究已表明土地开发状态会受到区位、可达性、地形、邻域等因素的影响，土地权属状态则与政府对城市用地的需求关联。本文重点关注土地开发和土地权属之间的互馈关系，土地权属差异会导致土地开发目的、成本不同，进而导致不同的土地开发结果；不同的土地开发状态会影响到未来的收益预期，进而影响土地权属的状态。此外，土地利用政策，比如建设用地指标、城市规划等，通过影响土地开发成本和潜在收益，决定土地开发和土地权属如何相互影响。

图1 概念框架

2.1. 土地权属如何影响土地开发

土地权属不同会导致交易成本差异，进而影响土地开发的结果。根据土地管理法，集体土地产权受限程度比国有土地要大很多。集体建设用地只能用于宅基地、乡镇企业以及农村公共设施的建设，而国有土地可以用作各种城市功能的开发，如居住、商业、办公以及其他利润丰厚的用途。土地管理法赋予地方政府出于公共利益征收集体土地的权利，农村集体土地要做城市用途开发必须经过土地权属的转换。集体土地的转让、出租受到政策的严格限制，使得许多集体土地因为不完整产权无法开发。因此，长期以来由政府征收集体非建设用地，对转为国有的土地进行开发建设，被认为是我国土地城镇化的主导模式。

然而，最近的研究显示保留集体土地权属可能会对土地开发有促进作用。自上而下的土地开发可能存在较高的交易成本，特别是考虑了协商谈判、政策执行、开发周期以及可能的政策变更等因素之后。在自上而下开发的最初阶段——集体土地征收——地方政府通常在与村民的交涉过程中遇到较大困难，如对于征地补偿协议有争议。

其次，土地开发过程中，地方政府会考虑经济利益以外的社会、环境目标，涉及到自然资源保护以及社会正义维护，这些额外的社会成本可能会延迟自上而下的开发进度。土地政策和城市规划也会对自上而下的开发进行规范和约束。与此相对，在自下而上的土地开发中，村民们倾向于短期内最大化自身经济利益，常常忽视公共利益，导致开发过程更激进，而政府对城市边缘区土地管治松散也提升了自下而上的开发投机动力。

2.2 土地开发如何影响土地权属

土地开发影响土地权属主要通过权属转换的预期收益实现。根据土地管理法，对未开发集体土地的征地补偿标准是基于原有农业用途，赔偿金额相对较低，在快速城镇化背景下，越来越多的村集体看到了土地增值潜力，更倾向于择机自己开发。相反，如果一块集体土地已经被开发，村集体可能更愿意推动征地拆迁，以获取高额补偿。

从地方政府角度来说，虽然征收未开发的集体用地补偿成本较低，却会导致城市蔓延、耕地减少、社会冲突等负面效应，农转非指标越来越紧缺。在种种约束下，地方政府开始转向通过更新改造收取未充分开发的集体建设用地，这样既满足了日益增长的建设用地需求同时又不会突破新增建设用地指标。这种情况在城镇化和市场化发达的地区，如珠三角、长三角地区比较常见，随着经济的发展，未来也可能出现在其他城市。

3. 研究区：深圳

深圳毗邻香港，区位优势明显，自特区建立以来经济发展迅猛，同时也吸引了大批外来人口。2017年，全市建成区面积超过900 平方公里，有1253万常住人口，GDP达到了2.2万亿元，是中国经济规模第三大城市。伴随经济发展的是人口和土地的快速城镇化。为了顺利推动自上而下的土地开发，深圳市政府在1992年和2004年进行了集体土地统征统转工作。但实际上，土地权属转换以及补偿工作没有彻底完成，许多土地实际上仍由村集体控制，导致长时间内土地自上而下和自下而上两种开发路径并存。

根据深圳2010年的土地利用现状调查，国有建设用地面积550.71平方公里，集体建设用地面积343.18平方公里，且其中有大约75%是未经审批的（图2）。大量集体土地缺乏有效规划和开发监管，严重影响了城镇化质量。比如集体建设用地上的开发倾向于压缩公共空间，增加建筑密度，很少考虑公共利益，深圳国有土地中开敞空间和绿地占比为44%，但在集体建设用地中仅占比18%。

图2 2010年深圳已开发土地现状

4. 研究方法：结构方程模型

4.1. 模型设定

结构方程可以对多个自变量和因变量同时建模，能够在单个分析框架内回答一组相互关联的研究问题，可有效避免普通回归的内生性问题。本文假设了土地权属与土地开发存在互为因果的关系，由于两者作为二元变量存在，因此研究中用到了probit模型。模型的一般表达式如下：

其中Y表示二元内生变量, 包括土地开发和土地权属；Z表示一般内生变量基准地价；X表示外生变量，包括地形、区位、邻域等变量；e、d和g 表示误差项；m表示内生变量的系数，n表示外生变量的系数。P表示特定条件下的概率值， F 表示probit连接函数。

4.2. 变量和数据来源

地块属性数据来源于1996年及2010年深圳市土地利用现状调查及村集体股份公司土地利用现状调查，通过ArcMap10.2，将研究范围限定在1996年未开发的村集体用地，同时剔除掉生态控制线内所有土地。对于土地开发和土地权属变量，在1996至2010年的时间段内，如果该地块被开发了，则土地开发变量值为1，否则为0；如果发生了由集体所有向国有的权属转换，则土地权属变量值为1，否则为0。详细的变量描述如下：

表1 变量描述

4.3. 采样及建模

为了避免空间自相关问题，采用分层抽样方法，将地块数据分成未转权属和已转权属两组，每一组在最小200m间隔的基础上按20%随机抽样，以这样的方式减少信息损失使样本的统计特征尽量与总体可比。采样之后空间自相关性下降，得到地块样本为14785个。模型采用了贝叶斯估计方法，在经过了35000个虚拟样本的运算后，整体收敛系数达到1.0013，满足收敛准则，所有变量均在0.05的显著水平下通过检验。

5. 模型结果

土地权属对土地开发的直接效应是-0.689，表示保持集体属性的地块更容易被开发，可能是由于更低的交易成本和更短的开发周期。土地开发对土地权属的直接效应为0.352，说明未开发的土地更可能被村集体所掌控，或者说已开发的地块更容易转变土地权属。这个结果支持了本研究的假设，即村集体更倾向于持有未开发土地用于未来自下而上的开发；也有一种可能性是地方政府开始倾向于征收低效建设用地拓展城市发展空间。

土地权属对土地开发影响系数的绝对值大于土地开发对土地权属的影响，这说明土地权属对土地开发的影响占了主导，土地集体权属对于土地开发有重要影响，这种影响会些许被土地开发对土地权属的影响所抵消。

图3 变量直接效应和总效应

表2 直接效应与总效应估计

本文还进一步讨论了各项控制变量对土地权属和开发的影响，大部分系数符号与传统研究相符，如未利用地、低坡度、大地块面积、到道路距离更近、高地价等性质有利于土地开发。到市中心距离的结果不符合预期，其原因可能是靠近市中心的地块开发时间较早，后续开发空间有限，1996年之后更多地块是在城市边缘地区被开发。从其他变量结果来看，靠近市中心的地块、低地价的地块更容易被转权属，1996至2010周边土地开发比例越大的地块被开发概率低，也侧面佐证了这一推论。

6. 结论与讨论

本文利用深圳两个阶段的土地利用数据，采用结构方程模型探究了我国大城市边缘区土地开发与土地权属的耦合关系。模型结果显示集体土地权属对开发有促进作用，可能原因为集体土地权属开发过程的低交易成本、短开发周期、较弱的规划以及较松散的规制等。

研究也确认了土地权属与土地开发之间的互馈关系，集体土地有利于开发的同时，已开发的土地也促进了土地权属的转换，农民正越来越积极推动已开发集体土地转为国有而保留未开发土地的集体属性。同时，地方政府在面对建设用地指标紧缺的压力下，正逐渐改变以往的征地模式转而开展存量用地的更新改造。

正确认识土地权属和开发的互馈关系，并因地制宜地制定土地利用政策而不伤害到地方政府和农村集体的土地开发热情，是进一步完善城乡二元土地管理体制的方向所在。既然在控制其他因素的情况下，集体土地可能比国有土地更容易被开发，那就需要适当的规划管治以提升开发水平，而不是简单禁止或者放任。

另一方面，尽管模型回归结果显示土地开发对权属的反馈作用很小，但更新改造仍有希望成为一种主流的农村土地城镇化模式，以提高土地利用效率并且保护农用地。城乡二元土地管理体制是我国独有的制度安排，对城镇化进程具有重要影响，需要更多的学术关注和更加因地制宜的政策出台，以提高农村集体土地利用的治理水平。