城规学术 | 仝德团队在中国季刊（The China Quarterly）发文阐释城市更新中的政策实验机制

摘要

在人文社科领域引入基于实验证据的研究范式，是近年来国际学术界发展新趋势和热点，也是我国长期以来政策实践的经验法宝，这种通过实验来解决城市转型中复杂问题的优势越来越被认可。本文构建了从“实践到政策”的探索型和生成型两层次实验分析框架，解释深圳城市更新政策演化的适应性机制。研究表明：探索型实验常应用于政策路径不明晰的改革初期，目标是探寻改革总体方向；而生成型实验面向解决改革方向明确后的各类具体问题，目标是提升整个政策系统效率。两种实验的连续或混合运用，不仅为解释深圳城市更新政策的演化逻辑提供了新见解，也为探究各领域实验式治理模式提供了可借鉴的分析框架。其他地方政府可以从深圳案例所展现的实验式治理模式中获得启发，以实现嵌入当地背景、解决当地实际问题的政策创新。

本文由北京大学城市规划与设计学院仝德研究员、杨爽博士生与深圳大学赖亚妮副教授合作完成，于近期发表在国际中国问题研究的权威刊物《The China Quarterly》(中国季刊)上。本期推送此文，希望启发读者认识到，地方政府如何因应形势变化进行政策“更新”以具备巨大的适应能力，并对转型时期我国城市的治理模式和特征有更深入了解。深圳作为引领中国改革开放和市场经济发展的经济特区，国家支持极大地促进了深圳的政策创新探索，这些创新往往转化为正式制度，在多方面对国家立法产生深远影响。40年来，深圳一直是中国政策创新最活跃的实验室，城市更新的政策实验可见一斑。了解深圳摸着石头过河的具体行动过程和机制，将为其他城市开展因地制宜的政策制定提供经验借鉴。

原文发表信息：TONG De, YANG Shuang, LAI Yani*. 2023. Experimentation-based policymaking for urban regeneration: The case of Shenzhen, China. The China Quarterly. DOI:10.1017/S0305741023001169

1 引言

中国取得快速发展和显著成就的重要原因之一，来自于实践超前、而后立法的政策实验传统。本研究中，我们将政策实验的研究尺度聚焦于城市层面，考察城市更新过程中的地方制度化进程。以实验主义盛行的深圳为例，探讨了2001年至2020年深圳市城市更新呈现出的由实践到政策的发展轨迹。

2 概念框架

政策实验的前提是基于一种适应性的政策系统，用以阐释一种循序渐进制度化的过程。换言之，在社会转型或进行某项改革的过程中，制度并非是一次性形成的，可能存在暂行规定与正式法律法规同时存在的情况。当政策实验者获得足够的实践经验和证据时，暂行规定才可能被逐渐正式化。适应性的政策系统既能保证实践项目在一定程度上有据可循，又为制度化过程中的不确定性留有一定余地。

以此为基础，本文概念化了两种实验类型：“探索型实验”和“生成型实验”，两类实验遵循的均是发现的逻辑而非因果证明的逻辑。探索型实验通常应用于政策实验的最初阶段，即政策路径不明晰的情况下，其主要目的在于帮助政策实验者确定改革的大体方向或者寻找到一种切实有效的体系。因此，探索型实验并非强调对于细节的打磨，而是注重实验的多样性以及给予实验较大的发挥空间。生成型实验是探索型实验的延续，通常应用于政策实施阶段。在实践经验不断累积的前提下，生成型实验通过对于某一具体问题的持续关注和干预，不断提升单项政策的适应性，从而达到完善整个政策体系的目的。因此，生成型实验的特征可以概括为对于细节的关注和原型方案的政策迭代，具有明显的时间序列性。一般情况下，两类实验存在功能作用上的先后顺序，但是在出现新的发展目标的情景中两类实验也可以同时存在。

图1 基于实验的政策制定概念框架

3 实证研究

1.2009年以前深圳城市更新的探索型实验

由于缺乏经验和系统的更新策略，深圳的城市更新只能以探索方式进行。虽然2004年《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》及相关临时性文件陆续出台，但并未充分解决城中村混乱的产权、复杂的人际关系、土地双轨制等问题，因此未能加速城中村改造的大规模推进。这一时期的城市更新集中于旗舰项目或试点项目的打造。对于该类项目，政府给予了极大的政策创新空间，项目可以按照不同的标准、不同的方式进行，即所谓的“一村一策”。本文选取了渔农村、皇岗村和大冲村三个典型的先锋项目进行分析，揭示了大冲村项目对于2009年《深圳市城市更新办法》出台及以市场为主导的城市更新单元制度建立的示范性影响。

2. 自2009年以来市场导向更新模式的生成型实验

2009年《深圳市城市更新办法》和2012年《深圳市城市更新办法实施细则》确立了以市场为导向的土地再开发政策路径。与此同时，政府还颁布了其他配套政策以完善城市更新实践的细节问题，例如容积率管理、非法用地处置、公共设施配建等。在项目大规模实施中，对于上述问题的原型解决方案进行了数次政策迭代，因而衍生出各类生成型的实验。本文重点关注了非法用地的处理方式。由表2可知，5号文到8号文的政策演变实质上反映了政府、市场和村民根据外部不断变化的条件，不断调整土地增值收益博弈策略的过程。政策迭代的过程也体现了利益主体不均衡的权利结构关系：虽然市场力量对深圳城市更新政策变化具有很大影响，但当市场需求超过政府底线时，政府有绝对权利停止无限制的“亲市场”行为。相反，政府会在守住公众利益底线的前提下以其他方式推动市场实现其政治愿景和发展目标。

3.2016年起探索型实验与生成型实验并举

2016年后，深圳市场主导的土地再开发政策体系更加成熟，但却很难满足城市不同区域的差异化发展需求。在“强区放权”的环境下，区政府能够根据自身不同实际情况在市级城市更新政策的大框架下进行适当调整，形成了“分权式”的生成型实验。与此同时，在国家战略从高速发展向高质量发展转变的大背景、以及习近平总书记关于城市更新“非急功近利”的总指示下，深圳城市更新掀起了综合整治的热潮。政府出资翻新、国企打造保障性住房、市场主导规模化租赁等各类综合整治实验层出不穷，标志着深圳的城市更新策略正向一种更为温和、更为包容的形式转变。

4 结论与讨论

深圳基于实验的城市更新制度化呈现出一个适应性的政策体系，充分展现了政府的适应能力。政策推行过程中，产生大量临时性规定来指导实践以实现效率，并在此期间根据实践不断调整以保持政策弹性。

研究的主要贡献在于：1.通过引入探索型和生成型政策实验概念，在城市尺度上解释了中国地方政策创新的微观尺度过程，该理论框架也可以推广到对于宏观层面政策实验的解释。2.研究通过政策实验可以更好地理解深圳城市更新全周期发展的逻辑，并为城市转型的政策制定提供崭新思路。3. 由于转型经济体的政策解决方案往往需要更具情境性和效率性，并且不断适应发展需求，研究强调了实验式治理对转型经济体的实践意义和可行性。

最后，实验式治理虽然显示出对复杂问题和挑战的潜在适应性，但也意味着政策体系的脆弱性和不稳定性，可能有损政府的可信度和权威。中国的成功很大程度上源自于强政府体制，因为在试错过程中，政府对非正规行为的容忍和监管拥有最终权力。实验式治理的策略性运用为深圳提供了应对城市转型的另一种选择，然而这种策略呈现出强烈的“向上负责”以及服务于政治目标的倾向，该策略是否可以推广到广泛的政策领域和更广阔的地域，有待更多元的数据和更丰富案例分析。