【学术分享】城中村改造“做地”模式与保障房筹建

仝德

北京大学深圳研究生院院长助理、人文社科建设专班主任、研究员，中国城市规划学会规划实施分会委员

本轮城中村改造政策具有两个显著特点：一是“做地模式”强调的土地市场一二级分离，这与很多东南沿海城市以往一二级联动的方式不同；二是强调城中村改造与住房保障相结合，城市更新和住房保障这对城市发展中的“孪生问题”被纳入统一政策框架。在上述战略导向下，城中村改造的具体实施路径将面临重大机遇，也会出现由于路径依赖导致的严峻挑战，如何把握机遇、克服困境，亟待各位学者出谋划策。

田光明

广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会秘书长，中国城市规划学会规划实施分会委员

2023年国务院25号文之后，做地模式在全国逐渐统一化，其核心在于政府征收土地并通过国企融资推动改造，解决资金问题。这与过去广东等地以市场为主导的模式有明显差异，现阶段国企承担了更多的前期规划、拆迁谈判配合和执行责任。做地模式的关键挑战可以归结为三点：第一，资金问题，尤其是在专项借款只能解决80%资金的情况下，剩余的20%需由地方财政或国企融资承担；第二，主体责任问题，尤其是国企接手后的压力增加，特别是在拆迁谈判上，面临村集体较高的诉求；第三，供地模式的复杂性，如何平衡市场化供地与保障房需求是核心难点。

此外，城中村改造与保障房的结合，是确保城市低收入群体住房保障的关键。广东的城中村已经在实际中承担了部分保障功能，未来的改造需保持这一功能，同时提升环境和基础设施质量。广东在探索将安置房部分转为保障房的做法，通过政府回购或租赁的方式将其纳入保障体系，并通过房票制度化解安置难题。这种创新性探索为保障房的可持续供应提供了新的方向。从整体来看，城中村改造的未来需要创新的治理模式，特别是在保障房和经济平衡之间找到切实可行的路径。通过长效的政策支持和资金机制创新，确保城市的活力和住房保障并行发展。

王世福

华南理工大学建筑学院副院长、教授，中国城市规划学会理事，城市设计分会副主任委员

城中村改造不仅是物质空间的更新，更是社会结构和文化演进的重要环节。过去，城中村在为城市的低收入人口提供住房方面起到了关键作用，特别是在地方政府财政紧张的情况下，城中村承担了部分保障性住房的功能。因此，在推动城中村改造时，应首先反思其真正的必要性，而不是单纯为了“改造”而进行大规模干预。

当前，城中村的改造不应依赖传统的大拆大建模式，尤其是在经济下行的背景下，叠加利益冲突会加剧社会矛盾。应转向更具灵活性的共建共治模式，让村民、租户和社会资本共同参与，通过协作降低改造成本，避免过分依赖政府和开发商的主导。城中村居民中有许多人已经积累了一定的财富，具有推动局部更新的能力，因此，这一过程可以更多依赖于自下而上的社会力量，而不必强行依赖外部资本。

同时，城中村不应被简单视为贫民窟，而应被看作一个为追求城市生活的群体提供空间的区域。这些区域中的许多人已拥有相对稳定的收入，改造的关键在于如何通过产权的优化和社会资本的介入，让这些群体参与城市的可持续发展。在这个过程中，需要灵活运用现有的金融工具和产权机制，既保护居民的物权，又能促使他们通过合作模式提升居住品质。

总体而言，城中村改造应该放眼长远，通过创新性的共建共治机制，在城市空间重构的过程中实现社会各方利益的平衡。这不仅有助于降低改造成本，还能为城市提供持续发展的动力，促进社会和经济的深层次转型。

赵炜

四川大学建筑与环境学院建筑系主任、教授，中国城市规划学会理事、城市更新分会委员

在城中村改造中，“做地”和保障房是两个关键手段。做地模式本质上切断了一二级联动，通过土地收储将市场的极端模式调整得更符合国家和地方的需求。这背后反映了国家对地方探索中的房地产泡沫风险的控制。在地方层面，做地既不是房地产开发，也不是棚改，更不像老旧小区改造，这导致其在经济拉动和人居环境改善方面面临多重目标和困难。

各地在执行做地模式时有不同的效果。以成都为例，城中村的密度较低，土地利用效率偏低，因此做地模式相对较容易实施。成都通过公园城市建设和TOD发展，结合了土地、经济和交通的整体规划，使得城中村改造和土地开发更加协调。然而，保障房的选址问题仍是挑战，许多保障房选在较偏远的区域，难以满足需求。

在城中村改造中，核心问题之一是如何关注城中村中居住的弱势群体。大部分城中村居民并不是地产投机者，而是为城市提供劳动力的外来人口或低收入群体。当城中村被拆除后，这些人常常被忽视，缺乏相应的安置和保障。这些问题反映了城中村改造过程中，政府和市场博弈中的法律、土地和空间问题。

城中村改造不仅仅是简单的经济拉动工程，还涉及到复杂的法律和政策矛盾，以及对弱势群体的关注。应该更多关注“更新”而非“改造”，并在国家与地方、行政与市场之间加强理解，推动更加平衡和可持续的发展。

冯长春

北京大学不动产研究鉴定中心主任，中国城市规划学会常务理事

城中村改造应该因地制宜，不能“一刀切”。各地的实际情况不同，像浙江的做地模式可能不适用于广州或北京。过去的房地产调控政策经常全国统一，结果“调控一放就乱，一管就死”。现在，中央意识到政策需要更具灵活性，因城施策，这对于城中村改造也是一样的，有的地方必须改造，而有的地方则需要根据具体情况来决定是否进行改造。

城中村居民的居住状况往往反映了收入的无奈。虽然有少数出租房的业主通过出租房屋获得较高收入，但大多数城中村的居住者仍然是低收入的流动人口，他们选择居住在城中村是出于经济压力。像北京的一些城中村被拆迁后，原住民往往被迫搬到更远、条件更差的地方，问题并没有真正解决。关于土地问题，城中村的改造涉及二元制土地体系，即集体土地和国有土地的分割。过去提出要实现“同地、同权、同价”，但在实践中操作难度很大。因此我建议利用集体土地建设保障性住房，如公租房，这样可以降低土地征收成本，并为低收入人口提供更加经济的住房选择。虽然这一提议在部分城市进行了试点，但推广过程中遇到了许多困难，未能广泛实施。通过集体土地建设公租房，不仅可以降低租金成本，还有助于城市化进程，使低收入群体有更多的住房保障选择。这样的思路或许可以为城中村改造提供新的解决方案。

叶裕民

中国人民大学公共管理学院教授，中国城市规划学会常务理事

当前城中村改造面临两个主要困境：一是做地模式带来的资本困境，二是如何解决住房问题。资本困境在于过度依赖政府兜底，政府不仅负责拆迁、社会工作，还通过发债承担资金压力。然而，做地模式本身的前后端分离，使得后端的盈利不确定性增大，导致民营企业进入的积极性降低，资金链难以为继。尽管部分企业跃跃欲试，但由于不确定能否拿到开发权，很多企业选择观望。民营企业拿地的不确定性又导致了前端国有企业“做地”环节资本回笼的不确定性，这种不确定性又进一步降低了国有企业的参与积极性，这就使得不论国有企业还是民营企业都缺乏积极性，这必然给本轮城中村改造的可持续性带来巨大挑战。

为解决这一困境循环，我认为可以引入更多市场机制，建构“包容性做地模式”，使城中村改造真正由管理走向治理：第一，政府给底线与基本规则，主导与村民谈判；第二，保持土地征收的程序，但是价格依据具体情况保持一定弹性；第三，不论前端开发还是后端开发，国企与民企都有同等竞争的权利，民营企业也可以拿到国家的专项贷款和专项债，专款专用，政府执行严格的财务审核，这样不仅减少政府资金压力，还能增强民企的积极性；第四，尊重村集体和开发企业的合理诉求，增加城中村改造规划的弹性空间。此外，还需要改变现有的融资利率对国企和民企的不公平，导致成本和盈利能力存在较大差异问题，需要在要素配置上实现公平，以吸引更多社会资本参与。在住房问题上，城中村改造涉及内部居住环境差、基础设施不足等问题，然而更重要的是保障流动人口基本健康的居住需求。许多城中村居民面临“居住贫困”，即缺乏独立的卫生设施和厨房，居住条件不符合基本的公共卫生标准，所在社区缺乏中小学等基本公共服务配套。这种不健康的居住环境会对社会心理健康、公共卫生和未来的人力资本积累产生负面影响，也将严重影响经济的可持续发展。城中村改造应重视住房的健康性，并通过三种保障性租赁住房模式——公租房、民租房和整租房来解决问题。公租房主要保障人才和最低收入群体；民租房则通过回迁房或社会力量提供，在量上有条件成为保障性租赁住房的主体，可以适应于所有类型的保障性租赁住房需求者；整租房因其内部装修环境比较好但是内无厨房外无配套，主要适合收入较高的年轻人和无孩家庭。这三种模式各有特点，功能上相互补充，能共同推动住房问题的解决。城中村改造的关键在于通过政策创新和广泛讨论，找到各方利益的平衡点，让政府、企业和村民都能从中受益。这不仅可以提升居住环境，更是推动城市现代化、促进社会和经济发展的重要手段。

刊载于《城市规划》杂志2024年第12期 年会学术对话栏目