仝德 | TONG DE

中国农村后生产性转变中的土地产权限制及调整

编者按：20世纪90年代以来，农业生产分工及农村功能定义不断调整，很多农村中的农业逐步边缘化，但基于乡村性（rurality）服务城市居民的消费需求日益增长，农村的多功能性增加，这被学界定义为“后生产性转变（post-productivist transitions）”。近年来，我国农村发展表现出同样趋势，但受限于严格的农村土地流转与开发限制，市郊农村表现出差异化的制度调整响应和开发状态。本文基于产权理论，构建了中国农村开发建设产权限制、调整，及其对后生产性转变影响的分析框架，并通过广州小洲村和成都万福村两个案例，揭示了产权限制和产权调整对后生产性转变发展的影响，以期为乡村振兴中的农村土地管理制度设计提供新的思路。

本文由电子科技大学公共管理学院刘宣（教授）、孔明慧（研究生）、曾小又（研究生），北京大学城市规划与设计学院仝德（研究员），深圳大学土木与交通工程学院赖亚妮（副教授）合作完成，于近期发表在国际城市研究领域一区SSCI期刊《Land Use Policy》上。本期“南燕规划”推送这篇文章，希望大家对乡村重构中的新经济集聚及其发展困境有更深刻认识。

原文发表信息：Xuan Liu, Minghui Kong, De Tong*, Xiaoyou Zeng, Yani Lai*. 2022. Property rights and adjustment for sustainable development during post-productivist transitions in China. Land Use Policy.https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2022.106379.

1. 研究背景

近年来，伴随着我国城市居民休闲娱乐要求的增多，旅游、休闲产业和艺术、创意产业等相继在村庄兴起，带动其功能向服务性、享受性发展，同样出现了以农业产业分化、非农服务业增加为特征的后生产性转变。新兴产业推动下的城郊农村后生产性转变表明城郊农村可以走出等待政府改造和完全城市化的单一路径，转向多元化的经营和更新模式。但我国农村还存在土地权属、经济构成等复杂状况，其承接城市外溢消费需求和新兴产业外移的积累体制和转变路径必然受原有制度规则限制。本次研究以此为出发点，选取广州小洲村和成都万福村为案例，展开对后生产性转变中开发建设的分析。

2. 研究框架

对后生产性转变的农村开发而言，保持“乡村性”是重点。在中国，由于严格的土地流转限制，后生产性转变的空间需求只能在已建设用地上满足。考虑到传统的乡村集聚形态和低强度高密度的开发，后生产性转变推动下的开发往往进一步加剧高密度开发，甚至损害乡村环境，导致对“乡村性”的破坏与后生产性转变的终止。一条可行的路径是对破碎的宅基地地块整理，并引导低密度高强度的有序开发。当后生产性转变推动下的开发进一步集聚，将成为一条“城镇化”的新路。

图1 后生产性转变中产权结构对乡村开发的影响

3. 后生产性转变发展中的产权限制：广州小洲村案例

小洲村位于广州海珠区东侧的华洲街道，风景优美，自上世纪 60年代起一直是岭南画派艺术家的创作基地。然而，自2013年以来，艺术工作室和培训机构开始离开小洲村，游客数量骤减，空置的店铺数量日益增加。

图2 广州小洲村区位图

与广东其他农村征地补偿政策类似，小洲村的每次征地都返还一小块建设用地（被征土地面积的8%-12%）用于农民长期生计，其结果是村集体经营性建设用地碎片化。在没有转让权和抵押权的情况下，租金成为了小洲农户在后生产性转变期间获得收入的主要手段，租金大幅上涨，而上涨的租金又刺激了小洲村房屋的无序再开发,出现大量非法建筑，高密度的开发最终引发环境迅速恶化，乡村性下降。

   

图3 小洲村在后生产性转变中新老建设风格对比（左图为老村，右图为新村）

4. 后生产性转变发展中的产权调整：成都万福村案例

万福村位于成都三圣乡，为了吸引更多游客，当地政府与万福村集体达成协议为艺术作品商铺提供长期土地租赁，成功邀请蓝顶艺术家入驻万福村，逐渐打造形成了中国西部最重要的当代艺术中心。

图4 成都万福村区位图

三圣乡通过产权置换整理出供蓝顶艺术村第一期发展的建设用地。锦江区政府后续批准了农转用指标并允许跳过招标程序，以确保艺术家们可以高效使用村集体建设用地。同时，万福村开发严格按照城市规划设计要点，成规模开发，保障开发质量。三圣乡还通过增减挂钩项目获得额外农转用指标，用于一系列公共项目，如万福花卉市场等。后生产性转变增加了该地区的吸引力,万福村附近的商业用地价格上涨，开发商开始在周边地区建设艺术主题住宅和商业项目,触发了城市的紧凑型发展，低密度开发逐渐转变为高密度。

图5 万福村蓝顶艺术区的建设风格（上图为艺术工作室，下图左为蓝顶美术馆，下图右为艺术会所）

5. 结论与讨论

现有研究主要关注后生产性转变的社会影响和政策回应，很少有人关注后生产性转变中的开发建设及其对农村环境的影响。小洲村和万福村都是乡村旅游和艺术产业集聚的知名村落，但在相同的后生产性转变背景下选择了不同的发展路径，这表明了产权结构在定义生产性转变开发活动时的重要性。

表1 中国后生产性转变中产权结构性发展

本文通过对两个后生产性转变案例的调查，从产权理论视角出发，提出解释后生产性转变中开发路径选择的理论框架。研究发现，分散的使用权阻碍了环境友好型发展模式，可能会终结后生产性转变。借鉴成都万福村的实践经验，结束土地流转管制和鼓励集中开发的用地政策可以推动农村土地在后生产性转变时代的可持续开发。以可持续的方式为城市人口准备空间，有助于避免村庄的非法再开发，保护乡村感，让生产性转变得以持续发展。该理论更适用于郊区农村，在此类地区，严格的土地流转控制和日益增长的后生产性转变空间需求之间矛盾最为突出，迫切需要产权调整的介入。